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domingo, 14 julho 2013 21:26

“Reinicialização” das relações Rússia- EUA: astúcia tática ou escolha estratégica?

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Nos últimos anos, as relações entre a Rússia e os EUA têm-se desenvolvido sob o signo da “reinicialização”, anunciada no começo de 2009 por iniciativa do Presidente D.Medvedev, da Rússia, e Presidente B.Obama, dos EUA. 

A “reinicialização” destinava-se a suplantar a fase aguda da confrontação a que chegou o relacionamento entre os nossos dois países nos anos de governação da administração republicana Bush. Apesar das declarações magniloqüentes sobre parceria ouvidas nas cimeiras russoamericanas de 2002 e 2008, estas relações, como opinam muitos analistas, atingiram o ponto mais baixo desde o fim da “guerra fria”. Isto tornouse especialmente notável em agosto de 2008, quando deflagrou a chamada “crise caucasiana” e Washington apoiou abertamente a Geórgia, que provocou um conflito armado com a Rússia. 

Esta política em relação à Rússia refl etia a linha geral de Washington, que pretendeu ser ator principal único no palco mundial. 

Daí o desafiante menosprezo americano pela ONU e outras instituições multilaterais, pelas normas fundamentais do direito internacional; daí a ênfase na força e ações unilaterais e o desejo de impor grosseiramente suas opiniões a outros estados e povos. A saída unilateral dos EUA do Tratado de Defesa Anti-Mísseis concluído em 1972, a invasão armada do Iraque contornando o CS da ONU, a ingerência ostentosa nos assuntos internos da Rússia e seus vizinhos mais próximos, a ostentosa desconsideração dos interesses da Rússia no palco internacional — tudo isso não podia deixar de impactar negativamente o estado das relações russo-americanas. 

“REINICIALIZAÇÃO”: MOTIVOS PARA WASHINGTON 

O presidente democrático Obama, no poder desde janeiro de 2009, recebeu um legado político externo infeliz. Naturalmente, os problemas da política externa enfrentados pelos EUA não convergiam unicamente sobre o relacionamento com a Rússia. Os EUA atolaram-se completamente na guerra impopular do Iraque, não conseguiram êxitos decisivos no Afeganistão, não podiam deter o enfraquecimento das sua posições no Oriente Médio e no mundo islâmico em geral. Os brios anti-americanos iam aumentando permanentemente na maioria dos países europeus, na América Latina e em outros continentes. 

As dificuldades com as quais os EUA depararam na política externa foram agravadas ainda mais a partir de 2008 devido à crise econômica e fi nanceira mundial. Estava cada vez mais claro que as possibilidades de conduzir uma política externa custosa num contexto de déficits orçamentais e problemas internos cada vez maiores, chegaram ao limite. Tanto nos EUA como fora deles, iam crescendo dúvidas sobre a eficiência do modelo socioeconômico americano e houve até quem falasse em voz alta da profunda crise do liberalismo americano e do “fim do século americano”. 

Administração Obama, ao defrontar-se com todo um conjunto de problemas internos e na política externa, viu-se obrigada a ocupar-se de revisão de muitos esteios da política externa seguida pelos republicanos. Claro que esta revisão não dizia respeito somente ao relacionamento Rússia-EUA. Washington pôsse a sondar novas abordagens para com seus aliados de sempre, acentuando cada vez mais o diálogo e partilha de responsabilidade pelas decisões tomadas. EUA anunciaram a retirada mais rápida das suas forças armadas do Iraque e a mudança de estratégia no Afeganistão. A retórica de Washington começou a mudar também, com mais ênfase sobre a procura de compromissos com os oponentes e respeito pelos valores não-ocidentais. Foram dados sinais sobre sua prontidão a reiniciar o processo de desarmamento nuclear. 

Que lugar coube às relações com a Rússia na nova estratégia estadunidense? Como nos parece, por algum tempo após a posse de Obama (durante um ano ou um ano e meio) essas relações foram examinadas pela Casa Branca essencialmente pelo prisma da solução de outros problemas de política externa, que Washington considerava prioritários. Os contatos com a Rússia “sobre pontos isolados” deviam facilitar a implementação das metas da política americana, especialmente em torno da situação no Afeganistão, onde o êxito das operações levadas a cabo pelos EUA e seus aliados em considerável medida dependia da posição russa. A Rússia continuava a ser um ator que desempenhava um papel chave no tocante à não-proliferação nuclear. Por isso mal se podia esperar um progresso na resolução do problema dos programas nucleares iraniano e norte-coreano. Da mesma maneira, os Estados Unidos precisavam de agir juntamente com a Rússia combatendo o terrorismo internacional. A lealdade de Moscou foi extremamente importante para Washington no CS da ONU, onde estavam em curso consultas sobre uma série de problemas graves. Embora numa medida menor, o papel da Rússia também foi substancial nos esforços para assegurar a estabilidade dos mercados mundiais dos recursos energéticos e algumas outras commodities importantes para os EUA. 

No plano geopolítico, a viragem da Rússia na direção da Ásia começou a causar preocupações em Washington, antes de mais nada, face à tendência para o aprofundamento da cooperação entre a Rússia e a China. Com toda a sua retórica liberal, a administração estadunidense sempre viu a China como seu rival global, sendo que a hipótese de formação de uma aliança sino-russa anti-americana não podia deixar de preocupar Washington. Visto isto, a diplomacia americana passou a prestar mais atenção aos mecanismos multilaterais de cooperação regional, tais como a Organização de Cooperação de Xangai ou os BRICS. 

Cabe notar também que à “reinicialização” contribuiu um fator subjetivo: a saber, o várias pessoas que ganharam uma grande experiência de contatos com a Rússia durante a presidência de Clinton chegaram à Administração Obama. Essas figuras formaram uma espécie de lobby pro-russo nos corredores de poder em Washington; alguns até apostaram no sucesso da política de “reinicialização” para progredir na carreira profissional. Para muitos observadores, o próprio Presidente Obama ficou “envolvido” na problemática russa e com o tempo começou a mostrar mais interesse pela Rússia. 

Gradualmente, o papel da “reinicialização” no sistema das prioridades políticas externas dos EUA começou a aumentar. Isto deveu-se ao fato de os EUA não terem podido conseguir êxitos grandes nos outros vetores do seu 

 “novo curso”. As relações entre os EUA e o mundo islâmico continuavam bastante embrulhadas, o processo de paz no Oriente Médio não ia além de marcar passo, não havia sucessos convincentes no Afeganistão, as contradições entre os EUA e a União Européia sobre a estratégia de contenção da recessão persistiam, e assim por diante. Desta feita, a “reinicialização” veio a ser quase que o único êxito visível da política externa de Obama, portanto ela começou a transformar-se de instrumento auxiliar em objetivo político externo importante de per si. 

MOTIVOS PARA MOSCOU 

O que foi que acontecia naquele período do lado russo? Como nos parece, podemos identificar três pressupostos principais a favor da “reinicialização” com os EUA. 

Em primeiro lugar, no outono de 2008 Moscou viu-se ameaçada de isolamento no palco mundial. Nenhum país mais ou menos importante apoiou a política russa no Cáucaso Sul (reconhecimento da Ossétia do Sul e da Abkházia). Apoio não veio nem sequer dos parceiros da Rússia na Comunidade dos Estados Independentes nem da Organização de Cooperação de Xangai ou dos BRICS. A tensão nas relações entre a Rússia e os EUA chegou ao ponto crítico: a retórica hostil mútua fez lembrar os tempos da “guerra fria”. As relações Rússia-OTAN estavam congeladas. A retórica anti-russa aumentou na Europa. Os dirigentes russos não podiam deixar de reconhecer os riscos relacionados com esta tendência. 

Segundo, a Rússia sentiu cada vez mais as conseqüências da recessão financeira e econômica mundial. Ainda no verão de 2008 Moscou costumava apresentar a Rússia como “ilha de estabilidade” no mar turbulento da economia mundial; já no fim do mesmo ano tornou-se evidente que, longe de ser poupada pela crise, a Rússia ia ser afetada por ela mais do que muitos outros países desenvolvidos. A crise mundial produziu um impacto desembriagante sobre aqueles políticos russos que, por força de razões de vária ordem, procuravam rebaixar a crescente dependência russa das tendências de desenvolvimento global. A confrontação cada vez mais evidente com os países desenvolvidos liderados pelos EUA também poderia provocar conseqüências negativas sérias para a economia russa. 

Terceiro, a política de “modernização” anunciada pela liderança russa visando abandonar, a ritmos acelerados, o modelo de economia baseada no setor extrativo e adotar um modelo inovador, baseado nos conhecimentos, parecia irrealizável num contexto de confrontação com os estados que possuíam o maior potencial nesta esfera. 

Desta forma, podemos constatar que o início de 2008 viu uma coincidência dos interesses americanos e russos, o que fez possível passar para uma nova etapa nas relações bilaterais conhecida como “reinicialização”. 

QUEM GANHOU? 

Nas relações entre os estados como a Rússia e os EUA, ambos com interesses globais, é difícil identificar os critérios que possam dar uma idéia objetiva de quem recebeu mais vantagens resultantes dessa cooperação. Ao mesmo tempo, podemos dizer com toda a convicção que a “reinicialização” abriu boas perspectivas a ambos os países para resolverem os problemas existentes de modo a satisfazer os interesses de cada um. 

Em 2009-10, os interesses importantes da Rússia e dos EUA coincidiram objetivamente, o que predeterminou o êxito inicial da “reinicialização”, tendo dado origem às esperanças de que era possível entrar em parceria estratégica. Seria um erro, todavia, dizer que na Rússia e nos EUA existia um consenso sólido em relação à “reinicialização” pois logo do início esta política provocou críticas exacerbadas em ambos os países. 

Que resultados específicos da “reinicialização” podemos qualifi car como sucesso? 

Claro está que o êxito mais significativo dela é o Tratado russo-americano sobre a redução das armas estratégicas, o terceiro após os primeiros dois assinados ainda na época soviética. O tratado, embora preparado num prazo curto, foi um passo importante para a frente no caminho da redução dos arsenais estratégicos de ambos os países. Embora tanto nos EUA como na Rússia houvesse muitos quem criticassem o Tratado, de um modo geral ele corresponde aos interesses dos dois países, tendo juridicamente fi xado seus planos de reestruturação da força estratégica nuclear e reanimado os mecanismos, praticamente perdidos, de verificação das reduções. A assinatura deste tratado deu à Rússia e aos EUA o direito moral a reforçarem a luta contra a proliferação das armas nucleares e apelar para os outros países nucleares a juntarem-se ao processo de controle das armas atômicas. A ratificação do Tratado pelo Senado americano mostrou que a oposição republicana não podia, naquele momento, pôr em causa a estratégia da “reinicialização”. 

Presidente Obama foi mais flexível quanto ao sistema de defesa antimísseis, cujo desdobramento provocou críticas agudas de Moscou. Isto, longe de alterar a essência da atitude americana, teve por objetivo demonstrar que a nova Administração estava preparada para um diálogo com a Rússia sobre os problemas da segurança internacional. 

A assinatura do Tratado-3 criou premissas para o alargamento da cooperação russo-americana na esfera nuclear em geral. Em 2011, entrou em vigor o Acordo sobre a cooperação na esfera da utilização pacífica da energia atômica (o chamado Acordo 1-2-3) abrindo o mercado norte-americano para as companhias russas do setor da energia nuclear. 

Um outro sucesso evidente da política de “reinicialização”, especialmente para os americanos, foi o acordo sobre o “trânsito afegão” graças ao qual os Estados Unidos e seus aliados no Afeganistão podem utilizar o “corredor norte”, ou seja, o território russo para transportar cargas não militares. Este acordo não quis dizer que a Rússia se solidarizou com a posição americana sobre a questão afegã. A política dos EUA no Afeganistão sempre foi alvo de críticas de Moscou. Os políticos russos frisaram, em particular, que a coalizão ocidental de fato fez vista grossa do crescimento ímpar da produção de drogas naquele país, cuja maior parte vai parar exatamente na Rússia. Todavia, os meios políticos em Moscou reconhecerem que, de um modo geral, a presença americana no Afeganistão desempenha um papel estabilizador para toda a Ásia Central, razão por que consideravam aceitável prestar aos Estados Unidos apoio limitado mas bastante importante (inclusive, a criação de um centro de transporte e logística da OTAN em Ulhanovsk). 

A cooperação contra o terrorismo e tráfego de drogas tornou-se mais sistemático. 

A aproximação das posições russa e americana no tocante ao programa nuclear iraniano veio a ser um fruto importante da “reinicialização”. Moscou nunca mitigou sua posição intransigente em relação a qualquer hipótese de os EUA ou Israel usarem força contra as instalações nucleares iranianas. Moscou mais de uma vez fez objeções contra a aquisição de armas nucleares pelo Irão e até reduziu sua cooperação técnico-militar com aquele país. Em grande medida, foi graças à interação Rússia-EUA que o Conselho de Segurança da ONU conseguiu aprovar sanções internacionais suplementares contra o Irão e um sistema de estímulos positivos e negativos em relação ao programa nuclear iraniano. 

Falando dos interesses essencialmente russos implementados no decurso da “reinicialização”, podemos acrescentar mais alguns pontos ao que acabamos de dizer. 

Antes de mais nada, sob o impacto da política de “reinicialização” os EUA chegaram a tomar em linha de conta os interesses estratégicos da Rússia no espaço ex-soviético. Claro que Washington nunca reconheceu nem reconhece que este território tenha um estatuto de “zona de infl uência de Moscou” mas agora os meios políticos de Washington atentam mais às preocupações russas. A Administração americana passou a mostrar mais comedimento na prestação de apoio técnico-militar à Geórgia após a guerra de agosto de 2008 e resfriou o ardor da sua retórica em apoio ao regime de Saakashvili. A Casa Branca aceitou, embora sem entusiasmo, a derrota de V.Iushtshenko nas eleições presidenciais na Ucrânia e a vitória de V.Ianukovitch, apelidado de “candidato de Moscou”. O alargamento ulterior da OTAN para o Oriente foi engavetado, em grande medida para não ser mais um fator irritante no relacionamento Rússia-EUA. A mudança de prioridades da política americana no território da antiga União Soviética foi tão evidente que os oponentes do Presidente Obama se serviram dela para acusá-lo quase que de “traição” dos interesses dos EUA naquela região. 

Outro resultado importante da “reinicialização” para a Rússia foi mitigar as críticas ao sistema político russo e à situação com os direitos do homem na Rússia. Claro que a Administração democrática não pôde abandonar por completo o slogan de defesa dos direitos do homem e de apoio à democracia, que é o pilar da sua estratégia em relação a Moscou. Na prática, entretanto, este assunto foi relegado para um segundo plano e em vez de pressões rígidas os democratas preferiram a tática de “envolvimento construtivo” da Rússia num diálogo sobre o fomento dos institutos da sociedade civil e “troca de experiência” no aperfeiçoamento dos mecanismos da democracia, etc. 

Por fim, vale notar em separado um outro assunto: a interação russoamericana na solução do problema da entrada da Rússia na Organização Mundial de Comércio. Deve-se reconhecer que sem o apoio ativo por parte de Washington este processo podia ter sido ainda mais protelado e complexo. Os EUA pressionaram alguns seus parceiros para retirarem os últimos obstáculos que impediam a entrada da Rússia na OMC. Note-se, entretanto, que a política de “reinicialização” não resultou em qualquer crescimento substancial do comércio russo-americano nem num aumento abrupto dos investimentos americanos na Rússia. Em comparação com a China, RFA, Itália e muitos outros países, as posições americanas nos mercados russos continuam a ser mais que modestas. 

Resumindo os resultados da “reinicialização” no relacionamento Rússia-EUA em 2009-12, podemos constatar que, de um modo geral, conseguiu-se ultrapassar os obstáculos mais notáveis que impediam o fomento ulterior das relações bilaterais. Por iniciativa dos presidentes da Rússia e dos EUA foi criada uma comissão presidencial mista que conseguiu conferir uma nova tonalidade ao diálogo entre os nossos países sobre um amplo círculo de problemas. Se compararmos as relações entre os dois países no outono de 2011 e o ponto “mais baixo” dois anos mais cedo veremos que o progresso substancial é mais que evidente. 

AONDE AGORA? 

Deve-se reconhecer que, apesar de todas as suas realizações, a “reinicialização” não mudou os fundamentos das relações russo-americanas nem reverteu irreversivelmente os sentimentos públicos em ambos os países, ainda não livres dos estereótipos da “guerra fria”, nem tampouco levou estas relações a um nível mais elevado. Ao elaborarem o terceiro tratado sobre a redução de armas estratégicas, as partes lidaram com os velhos conceitos de estabilidade estratégica, tais como “dissuasão estratégica”, “paridade nuclear”, “aniquilamento recíproco garantido”, “potencial de contragolpe”, etc. O alto nível de desconfiança mútua fez-se sentir de modo especialmente grave nos debates sobre a defesa antimísseis. As relações russo-americanas ainda não chegaram a tal nível de compreensão mútua que pudesse atenuar os inevitáveis altos e baixos políticos nos dois países. 

O impulso inicial da “reinicialização” perdeu o ímpeto por volta dos meados de 2011: no relacionamento Rússia-EUA conseguiu-se quase tudo o que se podia esperar nos quadros do modelo tradicional das relações. Ia-se tornando cada vez mais claro que o progresso ulterior só foi possível se os princípios dessas relações sofressem uma mudança qualitativa. Entretanto, nem Moscou nem Washington estavam preparadas para isso, o que se fez sentir de maneira especialmente clara nos períodos das campanhas presidenciais em ambos os países. Como conseqüência, iam-se relegando para o primeiro plano os problemas não resolvidos e conflitos potenciais que afetavam de um ou outro modo todas as esferas da interação russo-americana. 

Tudo isso, como é claro, não signifi ca que a Rússia e os EUA voltam às relações de confrontação típicas dos tempos da “guerra fria”. Como mostrou a atuação da Administração Bush, atualmente existem limites objetivos de piora eventual das relações russo-americanas. É difícil, por exemplo, imaginar a renovação da corrida aos armamentos entre a Rússia e os EUA: os limites financeiros, econômicos e políticos conteriam inevitavelmente a realização de um tal roteiro. Igualmente, é pouco provável que a Rússia e os EUA vão abalar os alicerces da estabilidade regional para minar as posições de outrem ou utilizar para isso a ameaça de proliferação de armas nucleares. Como antes, Moscou e Washington ainda precisam uma da outra, portanto sua rivalidade, mais que provavelmente, terá um caráter limitado. 

Os resultados do encontro entre o Presidente Putin, da Rússia, e Presidente Obama, dos EUA, que teve lugar a 18 de junho de 2012 em Los Cabos, demonstraram a aspiração dos dois países a dar continuidade à linha para o desenvolvimento progressivo das relações. 

Podemos formular as seguintes suposições sobre o curso que as relações Rússia-EUA podem tomar no futuro mais próximo. 

Primeiro, tanto um país como o outro vão evitar os passos que possam levar a uma crise aguda nas suas relações pois isso seria contra os seus interesses a longo prazo. A existência de contradições e problemas será reconhecida mas isto não conduzirá a uma escalada descontrolada das tensões. O mais provável é que os instrumentos de cooperação existentes serão conservados e os canais de interação formais e informais continuarão a ser usados. 

Segundo, o relacionamento Rússia-EUA será sujeito à pressão crescente de fatores externos, tais como situações em várias regiões do mundo. Provavelmente, a guerra civil na Síria será um fator agravante adicional nas relações entre Moscou e Washington. Da mesma maneira, o relacionamento bilateral vai sofrer um impacto negativo em caso de aguçamento da situação em torno do Irão tanto mais em caso de um ataque militar contra as instalações nucleares iranianas. A descambação da economia global numa nova recessão vai reforçar os sentimentos protecionistas e nacionalistas em ambos os países, complicando ainda mais suas relações. 

Terceiro, se um candidato republicano chegar ao poder nos EUA, poderemos esperar, especialmente na primeira etapa da sua presidência, a intensificação da “guerra propagandística” entre Washington e Moscou, o que vai conter cooperação em certos vetores. 

Quarto, não há razão alguma para esperarmos, nos anos mais próximos, nenhuns avanços radicais no relacionamento bilateral, visto que nem nos EUA nem tampouco na Rússia ainda não se formou uma consciência fi rme de que os interesses a longo prazo de cada um dos países serão favorecidos se eles adotarem resolutamente novos princípios de cooperação baseados na consideração e respeito pelos interesses de outrem e em parceria na solução dos problemas momentosos do mundo atual. O caminho para cooperação será longo e espinhoso. 

ROMPER CÍRCULO VICIOSO 

Qualquer figura política ou perito em assuntos internacionais concordará em que a cooperação entre Moscou e Washington continua a desempenhar um importante papel não só para o nosso país mas também para a situação global. Sim, no século XXI o mundo já não é bipolar, mas sem a compreensão mútua entre a Rússia e os EUA será difícil, para não dizer impossível, resolver muitos dos problemas existentes no mundo de hoje. O aumento do papel dos institutos internacionais, regulação dos conflitos regionais, a luta contra o terrorismo e proliferação de armas nucleares, a busca de respostas aos novos desafios da globalização e às ameaças à segurança internacional, — todos estes objetivos só poderão ser alcançadas através de esforços conjuntos da comunidade internacional. Quem poderá conseguir isto sem que a Rússia eos EUA, os quais arcam com a responsabilidade especial pela manutenção da paz, liderem este processo? 

O que se deve fazer para romper o círculo vicioso “confrontaçãodistensão-confrontação” formado nas relações russo-americanas, círculo este que não deixa elevá-las a um novo nível de cooperação mutuamente vantajosa duradoura? 

Primeiro, não se devem dramatizar as contradições, elas podem existir até mesmo entre os aliados mais aconchegados. Mas se contradições surgem, e por mais complexas e dolorosas que elas sejam elas não devem bloquear o progresso das relações em outros vetores. É importante não romper o diálogo mesmo em torno dos assuntos controversos. A existência dos canais de comunicação é sempre melhor do que sua ausência, ainda que, num dado momento, as chances para elaborar uma plataforma comum pareçam ilusórias. Por outro lado, a ausência do diálogo (por exemplo, sobre o futuro do Afeganistão daqui a alguns anos) pode desvalorizar mesmo aqueles sucessos táticos que se conseguiram graças aos esforços comuns (“trânsito afegão”). 

Segundo, as partes poderiam usar de modo mais ativo as novas possibilidades de cooperação abertas com a entrada da Rússia na OMC, com o lançamento de programas a longo prazo para desenvolver o Extremo Oriente e o Ártico, e projetos energéticos internacionais. Todavia, isto não é suficiente. Precisam-se projetos de vulto, com o envolvimento do capital privado e centros de pesquisa independentes. 

Terceiro, é preciso elevar a cooperação no âmbito da sociedade civil a um nível e aos princípios qualitativamente novos. O paternalismo, repetidamente ostentado por Washington, provoca, compreensivelmente, a irritação e rejeição por parte da sociedade russa, razão por que ele deverá ceder lugar a um diálogo em pé de respeito mútuo, que leve em conta a realidade política e as especificidades do desenvolvimento cultural e histórico. Para isso serão necessários os esforços de ambas as partes para superar a inércia burocrática e os estereótipos ideológicos. 

Quarto, está na hora para introduzirmos na prática das relações bilaterais os mecanismos modernos de cooperação nos interesses duradouros de ambos os países irrespetivamente da conjuntura política. Todos os pressupostos para tal existem. O resto depende da vontade política.

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Igor Ivanov

Presidente do Conselho Russo para Assuntos Internacionais